發(fā)布時(shí)間：2005-1-4來(lái)源：中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)
周紹朋：2004年宏觀調(diào)控能夠迅速取得效果的一個(gè)重要的經(jīng)驗(yàn)就是牢牢把住信貸、土地兩個(gè)閘門(mén)。受這個(gè)經(jīng)驗(yàn)的啟示，在土地管理體制上，上級(jí)部門(mén)如果統(tǒng)一掌握土地審批權(quán)限，掌握下級(jí)國(guó)土部門(mén)的人事權(quán)，對(duì)各級(jí)地方政府亂批土地、開(kāi)發(fā)區(qū)熱、圈地后不開(kāi)發(fā)，以及農(nóng)業(yè)上的一些突出問(wèn)題是有力的遏制。以前有幾次出現(xiàn)大規(guī)模的開(kāi)發(fā)區(qū)熱，爾后不得不采取措施進(jìn)行調(diào)控，造成的損失太大了，所以有必要貫徹這個(gè)制度。另外，一些基層政府大量出售土地，土地收益沒(méi)有完全進(jìn)入財(cái)政系統(tǒng)，實(shí)行垂直管理對(duì)規(guī)范財(cái)政也有一定的意義。
嚴(yán)金明：有人曾經(jīng)在1995年前后提出過(guò)土地垂直管理的思路，但是究竟是什么具體模式，大家一直在探討。土地強(qiáng)調(diào)屬地性，在管理上的問(wèn)題很多，不能100%全部垂直管理，不下大的決心很難推進(jìn)垂直管理。今年一系列的土地高壓政策后要防止反彈，就要在制度層面上有所突破。2004年相關(guān)土地政策出臺(tái)的越來(lái)越多，《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》(28號(hào)文)出臺(tái)后，國(guó)土資源部一個(gè)多月內(nèi)為其編發(fā)了11個(gè)配套具體實(shí)施文件。以前很少見(jiàn)到有部委能夠在如此短的時(shí)間內(nèi)，為一項(xiàng)政策配發(fā)如此多的文件。以前，我們實(shí)施的是一種塊塊管理，而現(xiàn)在探索出的新的土地垂直管理模式轉(zhuǎn)為條塊結(jié)合管理，以條(垂直)為主，比較切合實(shí)際。盡量把市場(chǎng)和垂直管理相結(jié)合，同時(shí)保證了政令通暢，有了相當(dāng)?shù)目尚行浴?
邢亞平：2004年下半年，我國(guó)一系列土地改革措施堅(jiān)決堵住了土地協(xié)議出讓口子，經(jīng)營(yíng)性土地的出讓只有一個(gè)通道，就是公開(kāi)交易，這樣所有土地資源納入土地儲(chǔ)備制度里了，進(jìn)入了政府管理體系里。隨之而來(lái)的問(wèn)題就是哪些土地可以進(jìn)入這個(gè)體系里公開(kāi)交易，這要理順釋放土地的一系列制度。以我國(guó)的國(guó)情，要實(shí)行最嚴(yán)格的土地管理制度，要求釋放土地的出口只有一個(gè)、鑰匙只有一把，相應(yīng)地也就要盡快地實(shí)行土地垂直管理制度。
《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》：這次的土地垂直管理改革，與以前相比有什么不同？
嚴(yán)金明：從2003年底全國(guó)國(guó)土資源部門(mén)廳局長(zhǎng)會(huì)議上，中央提出要落實(shí)土地垂直管理到如今，已經(jīng)有一年了。除了北京以外，全國(guó)其他城市基本上沒(méi)有具體操作。自2004年10月21日，國(guó)務(wù)院下發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》(簡(jiǎn)稱28號(hào)文)必須貫穿土地管理深化改革的主線之后，12月底，垂直管理的具體方案也逐步清晰。我認(rèn)為，這次對(duì)土地的垂直管理，確實(shí)是要真正落實(shí)了。為什么這樣有信心？主要體現(xiàn)在一些具體的制度層面。如由省第一負(fù)責(zé)人直接抓；更強(qiáng)調(diào)了規(guī)劃的作用；控制最低的土地出讓金；同時(shí)增加了土地補(bǔ)償款。這些都是具體的，具有較高的針對(duì)性、操作性的內(nèi)容。當(dāng)然，任何政策都不是立竿見(jiàn)影的，效果還要等到2005年慢慢顯現(xiàn)。
邢亞平：這次動(dòng)用了特別大的行政力量，人們說(shuō)這是一次土地風(fēng)暴。甚至有人說(shuō)，這是一次土地革命。這些比喻都很說(shuō)明問(wèn)題。
“半垂直”是改革的基本形式
《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》：我國(guó)實(shí)行垂直管理的行政部門(mén)不止一家，質(zhì)量監(jiān)管、稅收、審計(jì)等行政部門(mén)實(shí)行的也是垂直管理。土地垂直管理與它們的區(qū)別是什么？
周紹朋：土地本來(lái)就是由不同層級(jí)的政府來(lái)管理的，土地垂直管理的推進(jìn)要把它們“拿”到上級(jí)部門(mén)來(lái)。質(zhì)量監(jiān)管、審計(jì)、稅收之類管理的對(duì)象與土地不一樣，像質(zhì)量監(jiān)管是國(guó)家制定一些標(biāo)準(zhǔn)，由垂直管理的部門(mén)去執(zhí)行。相對(duì)于在地方范圍內(nèi)的土地來(lái)說(shuō)，推行容易一點(diǎn)。
嚴(yán)金明：四大國(guó)有銀行，工商稅務(wù)等其他領(lǐng)域的行政部門(mén)，也在實(shí)行垂直管理，那是一種對(duì)流動(dòng)資產(chǎn)的管理。相對(duì)于不動(dòng)產(chǎn)——土地垂直管理，有較大區(qū)別。土地強(qiáng)調(diào)屬地性，它的垂直管理只是一種半垂直形式，即在省以下部門(mén)全部垂直。值得提醒注意的是，省級(jí)部門(mén)對(duì)地方的管理也只是到了局長(zhǎng)級(jí)別，局長(zhǎng)以下級(jí)別的地方管理人員還沒(méi)有監(jiān)督人。
控制用地反而有助城市化進(jìn)程
《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》：城市化是我國(guó)現(xiàn)代化發(fā)展的一個(gè)任務(wù)和必然趨勢(shì)，現(xiàn)在各地方政府都在想方設(shè)法大力推進(jìn)城市化進(jìn)程，收回地方政府的土地審批權(quán)會(huì)不會(huì)對(duì)城市化進(jìn)程產(chǎn)生不利影響？
周紹朋：城市化應(yīng)該有一個(gè)統(tǒng)一的規(guī)劃。收回土地的審批權(quán)，可能使我們的布局更合理，土地的使用可能更加節(jié)約一些。在節(jié)約土地基礎(chǔ)上的城市化才有好的效果。而且城市化和節(jié)約土地并不矛盾，從某種意義上來(lái)講，城市化有利于土地的節(jié)約使用，因?yàn)槿丝诤透鞣N要素集中了。總而言之，規(guī)范管理有利于城市化的布局更合理，加快城市化。
嚴(yán)金明：我們需要注意的應(yīng)該是結(jié)構(gòu)性和區(qū)域性的差異。不能夠全國(guó)一刀切，不同區(qū)域的政策應(yīng)有差別，要鑒別某些區(qū)域究竟是盲目沖動(dòng)還是理性發(fā)展。土地供應(yīng)和城市擴(kuò)張，都需要通過(guò)合理規(guī)劃去實(shí)現(xiàn)。把規(guī)劃作為土地管理和土地利用的龍頭，是土地管理體制改革順利進(jìn)行的重要前提。
要注意新制度的成本和效率
《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》：隨著土地垂直管理的推進(jìn)，會(huì)有哪些問(wèn)題隨之而來(lái)？
周紹朋：任何體制上的變動(dòng)都會(huì)產(chǎn)生新的問(wèn)題，制約和效率往往是一對(duì)矛盾，土地垂直管理會(huì)對(duì)效率有一定的影響。這就好比我們?cè)谄髽I(yè)改革中搞法人治理結(jié)構(gòu)，它實(shí)質(zhì)上也是制衡，但制衡的過(guò)程中肯定要犧牲一部分效率。這里面有一個(gè)比較，“兩利相權(quán)取其重，兩害相權(quán)取其輕”。這些效率上造成的缺失還是能夠彌補(bǔ)的，關(guān)鍵是用地的審批是不是真正合理。省級(jí)政府會(huì)在更大的范圍內(nèi)，考慮全局的利益。土地審批帶來(lái)的有序化對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的積極影響，要大于效率低一點(diǎn)造成的負(fù)面影響。
另外，土地管理部門(mén)會(huì)和地方政府發(fā)生摩擦。地方政府希望用地，希望上項(xiàng)目，結(jié)果本級(jí)土地管理部門(mén)屬于上一級(jí)來(lái)管了，與所在地的同級(jí)政府會(huì)產(chǎn)生一定的矛盾。而且如果上級(jí)部門(mén)不能正確看待手頭權(quán)力的變化，也可能出現(xiàn)卡壓下一級(jí)的情況。
嚴(yán)金明：要注意新制度運(yùn)行的成本和效率，這是落實(shí)土地垂直管理的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。在實(shí)施的過(guò)程中，還可能出現(xiàn)一些摩擦。比如，任命當(dāng)?shù)刂鞴懿块T(mén)局長(zhǎng)時(shí)，還需要征求當(dāng)?shù)氐囊庖?jiàn)。半垂直管理可能出現(xiàn)地方利益與上一級(jí)政府收權(quán)的博弈。
另外有一個(gè)疑問(wèn)，為什么省級(jí)政府與部委之間不采取垂直管理呢？把權(quán)利集中于省級(jí)土地部門(mén)，固然是由于省級(jí)政府不負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)，只有管理職能。而如果一些省份在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中有“沖動(dòng)”情緒的時(shí)候，誰(shuí)來(lái)監(jiān)督？
邢亞平：以后逐步執(zhí)行土地垂直管理制度，省級(jí)以下土地審批權(quán)力都給拿到上面來(lái)了，這樣上級(jí)國(guó)土部門(mén)制定的用地計(jì)劃顯得特別重要，對(duì)這個(gè)計(jì)劃的要求很高，會(huì)出現(xiàn)很多上級(jí)國(guó)土部門(mén)缺乏經(jīng)驗(yàn)、缺乏管理人才、缺乏對(duì)市場(chǎng)判斷的分析工具的問(wèn)題。
另外，地方政府直接動(dòng)用土地的權(quán)力沒(méi)有了，會(huì)使政府各部門(mén)間的橫向管理關(guān)系出現(xiàn)一個(gè)很大的變化。以前地方政府的發(fā)展計(jì)劃，計(jì)劃部門(mén)通過(guò)了就送到規(guī)劃部門(mén)，規(guī)劃部門(mén)一看計(jì)劃通過(guò)了，就會(huì)給規(guī)劃。最后是土地部門(mén)，一看計(jì)劃、規(guī)劃都通過(guò)了，就會(huì)批地。垂直管理后，整個(gè)流程都會(huì)發(fā)生變化，因?yàn)橐獱?zhēng)取到對(duì)用地的批準(zhǔn)，計(jì)劃首先要報(bào)上級(jí)部門(mén)認(rèn)可，和原來(lái)是非常不一樣的。
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所謂土地垂直管理，主要是指省級(jí)以下基層土地部門(mén)的用地審批權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)干部的人事權(quán)由地方黨委管理為主，改為由上級(jí)國(guó)土部門(mén)管理為主。